光伏用地政策正面临愈发严峻的形势。

进入“十四五”之后，随着18亿亩耕地红线政策以及国土三调的调整推进，此前的光伏用地政策不再适用，行业一直等待新政策出台，为项目推进提供支撑。2023年3月，自然资源部、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，明确了光伏用地、用林、用草等相关规则。

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某开发人员表示，新的用地政策比“十三五”时期要更严格了，但有规则可依对于投资企业来说就可以适当的规避风险，否则受用地影响，很多项目是无法推进的，尤其是中东部以及西南部分林草、耕地较多的省份。

但实际上，由于光伏用地政策涉跨部门管理，在执行过程中，各省甚至各地区的光伏用地政策却不尽相同。笔者了解到，受18亿亩耕地红线以及占补平衡缺口较大等影响，某西北省份部分区域暂停了地面光伏电站的实施，其中包括风光大基地项目。有知情人士透露，“主要是受林草政策的影响，甚至部分沙戈荒基地也暂停了推进”。

根据笔者获得一份该省份大基地推进情况文件显示，超过80%的项目存在项目推进滞后的风险，其中主要原因是受林草政策影响，项目场址需要重新调整优化，包括前期手续办理滞后等。

根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，全国现有耕地19.18亿亩，相比“二调”，10年间我国耕地面积减少了1.13亿亩，部分省份由于耕地缺口较大，对光伏用地产生了直接影响。有开发人士反馈称，该省份某项目在2022年申报的时候土地性质还是荒地，到项目面临开工的时候，为完成占补平衡考核指标，该地块被调整成一般农田，地方政府要求按照6-7万/亩全面积征收耕地占补平衡补偿费。

除了上述问题之外，在光伏电站投资开发过程中，行业人士发现，国土三调数据与各地的林草部门系统数据并不一致，“相同的一个地块，在不同部门的系统里分属于各不相同的土地性质，目前这种情况前期开发的时候很常见”。

这一问题并不是个例，近日，山西省林业和草原局官网就“三调数据和林保数据不一致时应该参考哪个数据”进行回复，称“三调”及年度国土变更调查新进林地，尚未纳入林地保护利用规划范围的，由县级林业行政主管部门根据现地调查结果确定。

实际上，在4月6日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》，明确以“三调”成果为统一底版，以国土空间规划及“三区三线”划定成果为依据，综合考虑地类来源的合理性、合法性，科学合理明确林地管理边界，规范林地管理。

但在执行过程中，行业发现，三调成果并没有一个公开渠道发布，尤其是涉及到具体地块的土地性质，“三调成果图都只能偷偷瞄一眼，部分地块的土地性质可能跟实际情况差别很大”。

也有行业人士反馈称，为了满足占补平衡以及耕地红线的要求，“山顶上种水稻、篮球场上种水稻”都成了方案。

针对用地问题，今年5月25日，国家能源局发布《<关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案>案例解读》第四、五章，就光伏用地税费问题、土地性质等问题阐述了行业现状。

上述文件指出，新能源项目土地供应与建设资格信息不对称是项目落地难的重要原因。能源企业经申请批复（核准、备案）程序，获得了项目建设资格，但受生态红线、土地类型、地形地貌等限制无法获取用地审批或用地面积不足，导致新能源项目建设资格获批与土地供应的矛盾和不匹配时有发生，客观上影响了新能源项目建设的落地效率，增加项目成本并延长开发周期。在各单位协同管理机制方面，自然资源管理部门加快推进国土空间规划“一张图”，以国土三调土地类型及其面积为基础，建立覆盖国家、省、地、县四级国土调查数据库的全国统一国土空间基础信息平台，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。

文件提出建议，将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，有助于解决新能源开发的土地问题。

可以确定的是，随着我国光伏电站装机的快速增加，光伏用地正进入一个愈发紧张的形势，如何拓展合理空间需求已经成为行业亟待解决的问题。正因如此，今年以来行业在探索分布式光伏+的需求逐步多样化，海上光伏也在逐渐规模化起步，为光伏发展的新空间奠定基础。但与此同时，如何合理规范常规光伏用地政策，保障土地合法合规以及合理的利用，开拓光伏用地的新空间，仍是当前亟待解决的问题，当下众说纷纭的用地政策显然无法提供支撑。

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